景区管理制度的演变与未来发展

风景名胜区管理制度是指风景名胜区生产经营过程中必须遵守的各种规章制度、程序、方法等的总称。 制定风景名胜区管理制度的目的是为了使风景名胜区各职能部门分工明确、职责明确、相互配合、提高工作效率，以实现管理目标。 是对景区工作人员行为的总体规范和限制。

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旅游景区管理系统的组成

风景名胜区管理制度是指风景名胜区生产经营过程中必须遵守的各种规章制度、程序、方法等的总称。 制定风景名胜区管理制度的目的是为了使风景名胜区各职能部门分工明确、职责明确、相互配合、提高工作效率，以实现管理目标。 是对景区工作人员行为的总体规范和限制。

从我国风景名胜区管理实践来看，风景名胜区管理制度可分为两部分：一是风景名胜区外部行政管理制度，二是风景名胜区内部运营管理制度。

（一）景区外部行政管理制度

风景名胜区外部行政管理制度是从政府管理风景名胜区的角度对风景名胜区经营行为进行约束和规范的制度。 一般来说国外景点管理，对于资源型风景名胜区来说，风景名胜区资源的所有权属于国家或全民。 因此，国家和地方政府必须对风景名胜区行使一定的管辖权。 同时，景区作为经营组织，在旅游市场中进行经营，其经营行为会对市场竞争产生一定的影响。 因此，旅游行政部门必须对景区进行管理。 这些众多的管理关系综合构成了景区的外部行政管理体系。

（二）景区内部运营管理制度

景区内部运营管理体系以景区利益为出发点，旨在通过提高运营管理效率，增强景区竞争力，为其实现战略发展目标提供保障。 从这个角度来看，景区内部运营管理体系实际上是利益导向的管理要素的组合。 风景名胜区的内部运营管理体制通常可分为三个层次，即风景名胜区的产权安排、组织架构和激励机制。

（一）产权安排。 产权是人们之间因财产的存在和使用而相互承认的行为规范，以及相应的权利、义务和责任。 一般可分为财产所有权和经营权。 景区产权安排是景区内部管理制度形成的基础。 通过景区产权配置，可以进一步明确各管理主体之间的责、权、利关系，从而减少管理过程中的权利纠纷，提高景区管理水平。 效率。 因此，景区的产权安排可以看作是景区管理体制的总体安排，产权的分配形式决定了景区管理体制的类型。

（二）组织架构。 组织架构是指景区全体员工为实现景区的发展目标而分工合作，在工作范围、责任和权利等方面形成的结构体系。 组织结构是景区整体管理的一个概念，可以通过组织结构分析图进行分解和设计。 景区管理系统中组织架构的设计本质上是整合各部门，实现有序运作。

（三）激励制度。 激励制度是景区内部管理制度的第三层。 激励制度的设计目标是提高员工士气，增强景区活力。 一般采取将景区员工的利益与其责任和绩效挂钩的形式。 例如，员工奖金与景区运营利润挂钩，负责人晋升与部门经营管理挂钩。 绩效联动等。对于现代企业来说，激励制度早已成为企业发展的重要动力。 企业只有充分调动员工的积极性，才能创造更多的价值和财富，从而获得更大的市场竞争力。 因此，旅游景区经营管理目标的实现还需要多种形式的激励制度的支撑。

除上述三个相对抽象的层面外，景区内部管理制度具体体现在景区组织架构设计、职能部门划分及职能分工、岗位说明书、专业管理制度、工作或流程、管理等方面。表格等

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我国景区管理系统

（一）公益性景区管理系统

公益性景区管理体制是计划经济体制下形成的产物。 改革开放前，景区主要扮演纯粹接待部门的角色，并不作为独立核算的经济实体而存在。 因此，我国的景区管理体制以公益性为主。 目前，这种管理体制并没有随着市场体系的建立而完全消失。 一些地方特别是城市，为了吸引外地游客，增强旅游市场竞争力，增加当地居民的社会福利，一些景区作为公共产品，为游客和当地居民提供服务，比如大连星海公园、傅家庄公园等，都是如此。

在公益性景区管理体制的约束下，景区管理的目的主要是保护景区内的资源、服务于政府的接待任务，同时也满足人民群众的旅游需求。 在这种情况下，景区缺乏管理权，景区的管理权属于景区的所有者——全民，委托中央和地方政府代为管理。

从内部管理制度安排来看，公益性景区功能相对单一，不承担经营风险和生存发展压力。 景区日常运营维护费用由政府或各主管职能部门拨款。 景区内的日常管理人员均属于政府或事业单位。 由于所有权属于政府，决定了景区缺乏内部激励机制。 景区管理人员不拥有任何产权，也不承担相应的经济责任。

（二）商业景区管理体系

随着我国市场经济体制的不断完善和旅游业的快速发展，原有的简单的资源保护型景区管理方式已经不能适应旅游经济的发展。 主要表现在：一是公益性景区管理不能满足游客。 旅游产品需求日益多元化； 其次，政府提供的景区运营费用已无法支撑景区接待、扩大生产和服务规模的压力。 第三，市场竞争的压力迫使各景区不得不采取措施应对。 正是在这些因素的综合影响下，景区开始从公益性经营向经营性经营转变。

运营管理体制下的景区管理以市场为导向，用高效运营来满足市场需求，实现市场竞争。 政府采取多种形式对景区经营权进行改革，形成多种管理类型。 目前，我国商业景区主要有以下类型：

1、多机构联合管理

这种类型是指一个景区由两个以上组织管理。 主要分为三种类型。 一是按照资源类型和功能对景区进行集中管理。 二是按照空间布局对景区进行集中管理。 三是按照空间布局对景区进行集中管理。 这种类型比较特殊，管理机构是根据职能和地区共同确定的。

（一）按照资源类型和职能划分管理机构及其权限，将不同类型的资源归属于不同的管理机构。 例如，一个风景区由建设部门管理； 风景区内的树木由林业部门管理； 景区内有寺庙的，由宗教部门管理； 寺内古石碑由文物局管理。

（二）风景名胜区按照空间布局划分行政管辖范围。 这种情况主要发生在景区跨越多个行政区域的情况下。 属于不同行政区域的部分，由相应地区的管理部门管理。 这种按行政区划管理景区的方式，造成了景区内部严重的分裂。 尤其是路口的景区，往往陷入无人管理的境地，不利于其发展。

（三）按照资源类型和景区内部空间布局共同划分管理权。 这种方法是以上两种情况的结合，以庐山风景区最为典型。 庐山是江西旅游业发展的领头羊。 现由庐山风景名胜区管理局、九江市庐山区、九江市庐山垦殖场、江西庐山自然保护区、星子县、九江县六家单位共同管理，实行分权治理。 其中，庐山风景名胜区管理局是江西省政府派出的机构。 其实际管辖面积仅山顶46平方公里，占庐山面积的16%。

2、单一机构管理

单一机构管理可分为县市直接管辖、乡镇管理、行政机构管理三种情况。

（一）直接管辖的县、市。 县市直辖是指风景名胜区由所在县、市人民政府直接管辖。 例如，龙虎山风景区由鹰潭市管辖，黄山风景区由黄山市管辖，井冈山风景区由井冈山市管辖。 这些风景名胜区由所属县市统一规划、招商引资、投资开发和管理。 县、市政府直接管理旅游景区的最大优势是可以从整体发展的角度统筹景区内各分区的规划和开发。 避免旅游设施碎片化、重复建设和旅游产品恶性竞争。

（二）乡镇管理。 乡镇管理是指风景名胜区由所在乡镇政府直接管理。 例如，吉安市清源山风景区由河东镇管理，庐山三叠泉第三层风景区由庐山区海会镇管理。 乡镇管理与景区的规模和影响力密切相关。 当景区逐渐发展并超越乡镇边界时，这种管理模式也将转变为县市直接管辖或多元化的管理模式。 当采用乡镇管理模式时，旅游景区的发展会受到管理理念和方法、技术和资金、配套设施和服务等因素的制约，因为在大多数情况下，乡镇对旅游景区发展的支持力度不够。旅游景点无法与县、市政府的旅游景点相媲美。 比较。

（三）行政管理。 行政管理是指由上级政府设立的风景名胜区管理机构对旅游景区进行统一管理。 例如江西省的庐山、三清山等地就采用了这种管理模式。 风景区管理局实际上是兰迪政府派出的机构，对风景区实行统一规划、开发和管理。 但同时，由于风景名胜区管理局只是一个职能管理机构，并不相当于地方政府，所以风景名胜区管理局的管理与上述政府直接管理的最大区别是风景名胜区管理局及其所属职能管理机构均不具有行政执法权。

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我国风景名胜区管理体制存在的问题

（一）产权不清晰，多方管理严重

景区产权不明晰是影响我国景区管理的核心问题。 随着我国企业管理推行现代企业管理制度，企业改革进程加快。 现代企业的产权分配决定了企业的权利和义务。 只有彻底解决产权问题，才能激发企业活力。 我国景区改革也面临产权不清、所有权和经营权混乱、缺乏有效治理结构等问题。 虽然不少景区尝试改革并取得了可喜的成果，但我国大多数旅游景区的经营权、管理权和所有权并未分离，而是由多个相关部门共享。 这种产权分配模式，导致相关管理机构均拥有景区经营管理权，但责权不明确，无法决策景区长远发展方向。

在实际开发过程中，由于景区内资源的所有权和管理权分属于不同的管理部门，因此在开发景区内不同区域、不同资源时，需要向不同的管理部门提出申请，这往往使得景区项目招商开发商无所适从，大大降低了开发效率。

（二）政企不分，需要建立现代企业制度

对于商业性景区，政府及相关管理机构是宏观管理者，应当引导景区发展的大方向，提供政策支持。 风景名胜区经营管理人员是风景名胜区日常经营管理的执行者。 他们主要是通过各种手段增强景区在市场上的竞争力，实现景区经济效益的最大化。 政府机构和景区企业是两个分工明确的主体，其价值取向和行为模式有着本质的不同。 目前，我国不少景区仍实行政企不分管理。 即景区的经营管理活动由​​政府派出的管理机构进行，有的景区甚至成为政府部门的下属企业。 政府和企业的身份重叠，大大降低了景区的盈利能力和能力。 比如，在很多政企不分离的景区，经常出现政府消费、景区埋单的情况。 因此，政企在管理上缺乏区分，成为制约我国风景名胜区发展的问题之一。

（三）责权不清，缺乏激励约束机制。

我国风景名胜区的管理长期处于产权不清、责权不清的状态。 因此，景区经营者无需对管理决策的后果承担责任，也无法从其管理所产生的绩效中获得回报。 在这种情况下，景区管理者可能会根据自己的利益而不是景区的利益做出决策。 决策不理性、武断，给景区管理造成很大危害，比如在悬崖上修建现代化电梯。 、在古城墙上修建跨越人行天桥等。此外国外景点管理，由于景区管理中政企不分，政府管理机构对景区运营管理过程缺乏监督，并且缺乏约束机制。 许多景区因盲目开发，对资源造成永久性破坏。 因此，为保证我国旅游景点资源可持续发展，应加大力度建立景区管理激励约束机制，引导景区管理行为。

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旅游景区管理体制改革的途径

（一）集中景区管理权

一、集中景区管理权的必要性

风景名胜区作为特殊的地理空间，集中了各种产业要素，决定了风景名胜区管理中行政权力的适当集中。 目前，我国景区管理存在碎片化、多头管理等问题。 根本原因还是景区内部要素的多元化。 优化景区管理体制，提高景区管理效率，首先要打破管理权限分散、管理机构多的现状。 风景名胜区管理的经验也表明，加强跨部门、跨行业、跨地区的协同管理，是实现风景名胜区管理健康发展的基本保障。 因此，集中景区管理权，就是要改变目前大多数景区面临的多重管理的弊端，集中原来分散在各部门的景区宏观管理权限，实行景区统一管理。 从这个角度来看，集中景区管理权实际上是对景区外部管理机构的整合，这是非常必要的。

2、集中景区管理权的途径

（一）管理权集中在本地区。 对于位于行政区域内的景区来说，面临的主要问题是景区管理机构过多，景区决策无所适从。 针对这种情况，风景名胜区管理机构应采取“以低不高”的原则，将各种管理权集中到最基层的政府部门，由政府部门指定或设立风景名胜区。管理机构对风景名胜区实行统一管理。 管理。 属于同一行政区划的风景名胜区，应当严格按照有关法律法规的要求，设立风景名胜区管理委员会等风景名胜区综合管理机构，并赋予县级人民政府职权。 。 设立风景名胜区综合执法部门，整合公安，工商、物价、税务、城建、交通、路政、林业、环保、质检等职能由综合执法部门统一履行风景名胜区主管部门和政府对其执法活动进行监督。 这样，可以更好地协调各种管理职能，也可以有效提高景区的管理效率。

（二）跨地区管理权集中。 对于跨行政区域的景区，由于管理主体差异和行政区域之间的利益冲突，经常出现人为分割、重复建设、恶性竞争等现象。 例如，位于湖北、湖南、江西三省交界处的黄龙山风景区，横跨湖北、湖南两省。 同一个山顶叫湖北黄龙山风景区和湖南幕府山风景区。 各景区之间连通性良好。 但正是由于上述两个景区分属不同的辖区，在景区资源的开发和营销上相互竞争，对资本和客源市场产生了较强的分流作用，极大影响了两者的发展风景名胜区。 如果两个景区能够齐心协力，共同开发资源、拓展市场，一定能够优化资源配置，取得比较理想的经营业绩。 可见，景区的跨区域管理对其发展至关重要，而只有通过跨行政区域的景区第三方管理，才能避免“个人主义”的弊端。

（二）建立法人制度，构建现代企业型经营实体

现代企业制度是指为世界各国人民商定的、适应市场经济体制需要、体现企业成为独立法人主体和市场竞争主体要求的制度规范。 商业性景区必须建立法人制度，构建独立的经营主体。 景区要想改变政企分开的传统局面，就必须将经营主体转变为基于现代企业制度的独立法人，实现景区的市场化管理。 为打造真正的现代企业经营实体，旅游景区应做出以下调整。

（一）建立景区企业法人制度。 法人制度是现代企业的主要特征。 这一制度意味着风景名胜区依法享有法人财产的权利。 法人财产的界定是建立在建立明确的法人产权制度的基础上的，即在产权明确的前提下，景区有权处分自己的财产。 只有明确景区拥有和可处分的财产，才能真正明确景区经营盈亏的主体身份，景区才能形成自主经营、科学合理配置的管理机制。的资源。 建立景区企业法人制度是构建现代企业型经营主体的首要条件。

（二）完善景区责任制度。 景区在经营管理中主要扮演三个角色：一是景区资源的运营者，二是景区开发建设中投资者的投资对象，三是景区所需旅游产品的提供者。市场。 旅游景区作为景区资源的运营者，必须对资源的完整性和持续利用负责； 风景名胜区作为风景名胜区开发投资的客体，必须对投资者的资产保值增值负责； 景区作为旅游产品的提供者，必须最大限度地对当地政府和游客负责，对景区所在社区负责。 为确保景区能够履行上述责任，应将上述责任分解细化，最终形成完整的景区责任体系。

（三）科学选择并实施组织架构调整。 科学、完善的组织领导体系是现代企业制度的重要组成部分。 现代企业组织制度的基本形式是公司制，其基本领导制度是公司董事会领导下的总经理负责制。 但在具体的管理组织形式上，有多种模式可供选择。 景区组织结构主要有直线型、职能型、直线职能型和事业部型组织结构。

（四）健全和优化景区内部管理制度。 内部管理制度也是现代企业制度的重要内容之一。 现代企业内部管理制度包括劳动制度、人事制度、分配制度、财务会计制度等一系列内容。 只有景区内部形成了完善的规章制度，工作人员才能按照制度办事，景区的经营管理才能有条不紊地进行。因此，在构建景区管理实体时，还应建立完善的内部管理制度

（三）明确景区产权分配关系

旅游景区产权关系按照资产类型基本上可以分为两个层次。 首先，国家所有或全民所有的旅游资源是风景名胜区国有资产。 一般只能转让经营权，所有权和经营权属于政府。 其次，与景区经营管理相关的经济资源属于经营性资产，其产权可以完全转让，即可以完全移交给景区经营管理人员实施企业化管理。

旅游景区经营权与所有权分离，可以解决旅游开发与保护过程中政企不分、资金不足的问题，从而促进旅游资源开发与保护的良性互动。 但在制度法规不健全的情况下，产权分离后可能会出现违反可持续发展原则的管理行为，管理者利用其景区经营权侵犯景区资源所有者的权利。 为此，在实施景区产权再分配时，应采用拍卖景区经营权等公平、科学的方法和程序来选择旅游景区经营者，确保信誉良好的国内外企业获得风景名胜区的管理权。 。 景区运营过程中，景区产权主体还应当依法对经营者的投资经营行为进行有效监督和协助，确保资源合理利用。

（四）营造良好的政策和监管环境

景区管理体制创新是新时代的新课题，必然涉及相关机构的利益。 为了确保风景秀丽的地区管理系统改革的平稳进展并实现预期结果，国家和地方政府还应制定相应的支持法规和政策。 原始规定和政策中妨碍管理系统创新的规定应进行修订和删除。 同时，应针对风景区管理系统的改革和创新期间可能出现的问题制定详细的实施规则。 合理的政策和法律环境对风景区域管理系统的改革和创新具有重要意义。